“十二五”环境保护规划的基本理念

理念3:让重要的生态系统休养生息
　　回顾过去，我国在江河湖海等生态系统的治理中，试图在不减轻环境负荷的情况下实行达标排放，效果不彰，说明这种方式存在较大局限，应该从根本上更新思路，实行休养生息的新政策。
　　“休养生息”(又称“与民休息”)本是战乱后的新建王朝采取的重要国策，其基本精神是通过轻徭薄赋减轻百姓的负担，使之摆脱困境，重获生机，从而实现经济繁荣和社会稳定。休养生息是谋求长远发展的决策，是我国古老生态智慧的体现。
　　让重要的生态系统休养生息，就是要减轻人类活动对生态系统的压力，用恢复和养护的方式使之持续地为经济发展和人类福利提供服务。休养生息是人们调整已经过于紧张的人与自然关系的总体方针和长期策略，它不反对人类利用自然环境的有用功能，十分强调自然环境可以而且应该为改善民生、发展经济提供生态服务(如利用环境的净化能力)，但休养生息更加强调人类应该改进利用自然环境的方式，把人类活动的强度限制在环境的承载能力之内。
　　休养生息是我国人民在长期的生产和生活中采用的一种利用和养护自然的方式，是一种行之有效的生存智慧，如农业生产中的休耕、轮耕方式，北方少数民族的游牧方式，渔业生产中的休渔期等。从这些实践来看，休养生息都要求放弃短期或局部利益而获得长期和整体利益，从而保证所有人口都在生态的可持续性中获得生存，因此，休养生息是不能以一时一地的利益得失来评价的。 字串6
　　休养生息要着重从3个关键环节入手:一是要减轻经济社会活动的压力，这就需要研究一系列产业退出机制、环境准入机制等重要手段；二是积极开展污染治理活动，大幅度提高污染治理的能力和水平，削减排入生态系统的污染负荷；三是采取措施开展生态恢复，修复生态环境容量。围绕这3个环节，建立一个集污染防治体制、机制、政策和技术于一体的重要生态系统示范区，重点开展休养生息相关制度和政策的创新与试点，积累经验，从根本上解决重要生态系统大面积、常态性污染问题。
　　笔者认为，在“十二五”环保规划中，应提出对江河湖泊等生态系统进行治理，结合已有的污染防治做法，实行休养生息的新政策，通过控制“两高一资”产业的过快增长，加快淘汰落后产能，关闭违法排污企业，退出一批产业，更新一批产业，推动循环经济和清洁生产，促进产业结构优化升级、合理布局，减轻环境负荷，摆脱困境，重获生机。
　　理念4:突出强化环境保护的国家意志
　　在推动环境保护历史性转变、实现经济发展与环境保护的高度融合中，应该充分动员国家、地方、社会等各方面的力量，其中，国家又占有更加突出的地位。只有国家才能对环境有关的基本法律关系做出规定，才能影响、调控甚至决定地方和全社会的环境保护行为。有一种观点认为，我国环境问题的主要难点出在执行环节，是地方未能全面和完整地贯彻国家的环境保护部署，因此环境保护规划的重点应该放在调整地方的环境保护行为上。这种观点虽有道理，但没有看到地方行为对国家调控的依赖性。地方行为是受国家政策主导的，如果地方没有很好地贯彻中央的环保意志，说明在国家层面还缺少具有足够作用力的引导性政策。中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”，就是说上级的指令需要相应的激励制度相配合，下级才能有动力去贯彻执行。过去国家一方面强烈要求地方采取环境保护措施，另一方面在一些只有国家才能决定的环保政策方面却又颇费踌躇(如关于大幅度提高排污收费标准的政策建议，在上世纪90年代被多次提出，但一些经济部门以加重企业负担为由加以反对，结果使排污收费政策一直处在弱政策状态)。一方面确立环境保护的基本国策地位，另一方面又把环保机构设置得十分薄弱，这种宏观层面上的政令不一和前后矛盾，实际上向地方发出了含糊不清的信号，使地方不能准确地把握和贯彻国家的环保要求。在明确要求地方加强执行环境法律法规的同时，迫切需要加强国家自身的环保行动。总之，解决我国环境问题的重点突破口是在国家层面，强化环境保护的国家行动是环境保护的核心问题之一。 字串2
　　在所有的国家行动中，建立强大的国家环境执政能力是最基本的行动。一方面确立环境保护的基本国策地位，另一方面又把环保机构设置得十分薄弱，这种不对称、不自洽的体制设置，本身就反映了国家在环境保护上的两难处境和担心加强环保会妨碍经济发展的真实考虑。实际上，如果环境与经济是此消彼长、二者取一的关系，那么在过去那种特定的历史条件下，任何执政的决策者都会做出轻环保重经济的选择，即使知道资源环境付出了很大的代价也是如此。现在，已经出现了环境保护优化和促进经济发展的客观条件，国家应该及时增强环境执政能力，特别是加强环境保护体制能力。一旦国家做出这样的决策，地方就会很快跟进，环境保护相对于经济发展的“短腿”局面就会很快改观。
　　理念5:建立国家与社会联动的新型环境治理结构
　　我国环境保护具有国家权力很大、社会权利不足的特点，形成了政府奋力奔走、社会无能为力的失衡局面。总体上看，企业的环境保护积极性没有调动起来，公众的环境保护积极性没有调动起来，这是一种局限性很大的、不完善的环境治理结构。我国未来民众与政府可能产生的矛盾甚至“对抗”，很可能最先出现在环境领域。这种局面的实质是环境价值的代言人不充分，基本上把环境价值都交给政府来代表，政府负担过重。在政府力量比较薄弱的农村地区、贫困地区、边远地区，环境的价值甚至无人代表，被随意使用、过度使用。 字串1
　　为此，在未来的环境保护中，必须形成一种新的环境治理结构，其中，国家与社会都有很强的责任和权力(权利)，让全社会都有机会、有权利来代表和管理环境。为此，必须对国家环境立法体系进行重大改革，在强化国家环境执政权威的同时，较大幅度地扩展社会享有的环境权益(如知情权、监督权、索赔权、参政权等)，从主要运用行政手段保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。这种法律上的改革是体现以人为本、关注民生导向的。只有在这样改革后的国家与社会关系基础上，实行从紧和严厉的环境政策才有足够的力量支撑。
　　总之，调整环境保护的若干基本关系，就是对过去环境保护所赖以进行的基础进行重大改变，而不是停留于对某些环保措施的一般性补充和完善，这些基本关系的改变才是环境保护的历史性转变。
　　笔者认为，“十二五”环保规划应构建政府、企业、社会相互合作和共同行动的环境保护新格局，扩展企业和社会的环境保护义务和权利，鼓励和保护全社会对环境保护有序的政治参与，发挥环境保护民间组织和力量的作用。 

字串7

    “十二五”环境保护规划指导思想和总体战略
     ■阅读提示环境保护的“五优”战略:弘扬中华民族生态文明的优秀传统，发挥我国独特的政治优势，以保护环境优化经济发展，在特殊区域实行环境优先的方针，逐步达到环境优美的奋斗目标。

　　基于以上理念，笔者初步提出“十二五”环境保护规划的指导思想的建议:高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，积极探索中国特色环境保护新道路。以建设生态文明、增强国家可持续发展能力为目的，推动实现经济发展与环境保护高度融合，将环境保护的理念渗透到经济社会发展之中，在特殊区域或领域实行环境优先方针。把解决关系人民群众切身利益的环境问题作为工作重点，采取从紧和严厉的环境保护政策，对重要的生态系统实行休养生息，调动社会各方面的力量参与环境保护，积极参与和协力推进全球可持续发展。大力强化国家环境保护执政能力建设，建立全防全控的防范体系、健全高效的环境治理体系、与经济发展相协调的政策法规标准制度体系、完备的环境管理体系，力争实现环境质量从基本控制到有所好转转变。
　　上述指导思想已经初步勾勒出了“十二五”环保规划的总体战略布局。为了便于理解和把握，这里再用一个比较通俗化的表述给予概括，就是我们称之为环境保护的“五优”战略:弘扬中华民族生态文明的优秀传统，发挥我国独特的政治优势，以保护环境优化经济发展，在特殊区域实行环境优先的方针，逐步达到环境优美的奋斗目标。(夏  光) 字串4
　　作者为环境保护部环境与经济政策研究中心主任，研究员 字串2